Nhìn lại ‘đòn’ trừng phạt của Mỹ với Nga, Cuba
Liệu các biện pháp trừng phạt kinh tế có hiệu quả không? Điều này sẽ phụ thuộc vào từng bối cảnh.
LTS: Các biện pháp trừng phạt kinh tế
của Hoa Kỳ đối với nhiều nước trên thế giới, trong đó có Nga và Cuba, luôn là
những nội dung gây tranh cãi. Sau đây là nhận định của ông Felix K. Chang, một
chuyên gia cao cấp của Viện nghiên cứu chính sách đối ngoại Hoa Kỳ, về vấn đề
này.
Với vai trò là công cụ chính sách, trừng phạt kinh tế sẽ hiệu quả như thế nào? Trong năm qua, Hoa kỳ đã thực hiện vấn đề này theo hai cách khác nhau. Tổng thống Barack Obama đã tuyên bố thay đổi chính sách của Hoa Kỳ đối với Cuba và sẽ xóa bỏ cấm vận kinh tế chống Cuba. Ông Obama cho rằng “50 năm qua đã cho thấy biện pháp cô lập đã không đem lại kết quả và các biện pháp trừng phạt đã thất bại”.
Tuy nhiên, ở khu vực Đại Tây Dương Tổng thống Obama đã có hành động ngược lại. Tháng 3/2014, ông Obama cho rằng trừng phạt kinh tế đối với Nga là biện pháp cần thiết để ngăn chặn Nga can thiệp vào Crimea và Ukraine. Đầu tiên là trừng phạt đối với các thành viên thân cận của Tổng thống Putin, sau đó Hoa Kỳ và các đồng minh Tây Âu mở rộng trừng phạt cấm các công ty năng lượng Hoa Kỳ giúp Nga khai thác dầu mỏ ở Bắc cực, vùng nước sâu và vùng đá phiến, sau đó hạn chế tất cả các hình thức tài trợ (trừ hình thức tài trợ ngắn hạn) cho các ngân hàng và các công ty công nghiệp và quân sự của Nga.
Liệu các biện pháp trừng phạt kinh tế có hiệu quả không? Điều này sẽ phụ thuộc vào từng bối cảnh.
Về khía cạnh kinh tế, tác động trực tiếp của các biện pháp trừng phạt của Hoa Kỳ đối với Cuba có ít hiệu lực ngay khi áp dụng, vì từ năm 1960 Xô Viết đã bắt đầu viện trợ kinh tế với khối lượng lớn cho Cuba. Quá trình viện trợ này đã diễn ra trong suốt 30 năm qua. Gần đây Cu Ba cũng đã hưởng lợi từ sự giúp đỡ nhiệt tình của Venezuela. Tuy vậy, Cuba vẫn gặp nhiều khó khăn. Trừng phạt kinh tế trong thời gian dài của Hoa kỳ đã làm tăng chi phí về vốn cho phát triển kinh tế của nước này.
Lúc đầu mọi người cho rằng trừng phạt kinh tế đối với Nga sẽ rất thành công. Trong 10 tháng chịu trừng phạt, nền kinh tế Nga đã suy giảm mạnh và gần tới mức khủng hoảng tài chính. Mọi người cho rằng sự sụt giảm giá trị tài sản tài chính của Nga chủ yếu là do sự giảm giá năng lượng và hàng hóa trên thị trường quốc tế (các mặt hàng mà Nga phụ thuộc) và ít chịu ảnh hưởng của các biện pháp trừng phạt của phương Tây. Thực tế là đồng ruble của Nga gắn chặt với sự sụt giảm của giá dầu thế giới. Đồng ruble và giá tài sản tài chính đã yếu đi từ tháng 7/2014 và sụt giảm mạnh sau tháng 11/2014.
Về mặt chính trị, cho tới nay các biện pháp trừng phạt kinh tế đã không tạo ra những thay đổi ở Nga và Cuba như Hoa Kỳ mong muốn. Trong thời kỳ chiến tranh lạnh, các biện pháp này không thể ngăn cản Cuba thực hiện các hành động tại Trung Mỹ và Nam Phi.
Tương tự, các biện pháp này cũng chưa làm thay đổi được hành động của Nga đối với Ukraine. Trên thực tế sau một tháng áp dụng lệnh trừng phạt, Nga đã sáp nhập Crimea và tiếp tục nhiều động thái khác. Các biện pháp trừng phạt của Phương Tây đối với Nga lại tạo cho Tổng thống Putin một cái cớ để đổ lỗi cho các yếu kém kinh tế của Nga- điều thường được nói đến là do các “yếu tố bên ngoài”.
Giới nghiên cứu ít quan tâm đến
việc các biện pháp trừng phạt có hiệu quả không. Cuba và Nga là hai trong số các
nước bị Hoa Kỳ áp dụng các biện pháp trừng phạt kinh tế với tư cách là các công
cụ chính sách kể từ khi kết thúc chiến tranh lạnh.
Trong thời gian diễn ra xung đột ở Vịnh Ba tư năm 1991, hiệu quả của các biện pháp trừng phạt kinh tế là chủ đề được thảo luận rất gay gắt. Một số chính khách sợ chiến tranh cho rằng các biện pháp trừng phạt kinh tế là đủ để buộc Tổng thống I raq Saddam Hussein rút quân khỏi Kuwait và thậm chí làm Tổng thống mất quyền lực, tuy nhiên các biện pháp này đã không có hiệu lực.
Trong một số trường hợp khác trừng phạt kinh tế đã có thành công trong những năm 1990. Với trường hợp Malawi vào năm 1992 Hoa Kỳ đã cung cấp viện trợ kinh tế cho nước này để cải thiện vấn đề nhân quyền và thực thi dân chủ. Để đổi lại nguồn viện trợ này, Malawi đã phải từ bỏ các hành động đàn áp và xây dựng chính quyền cởi mở hơn.
Đối với Guatemala, chỉ mới đe dọa áp dụng các biện pháp trừng phạt kinh tế của Hoa Kỳ đã buộc giới lãnh đạo doanh nghiệp nước này gây áp lực lên Tổng thống về những hành động của ông này khi giải tán quốc hội và áp đặt các quy định hành pháp.
Đối với Serbia, một số ý kiến cho rằng các biện pháp trừng phạt kinh tế đã đóng vai trò quan trọng để đi đến ký kết thành công Hiệp ước Dayton tách Bosnia và Herzegovina ra khỏi lãnh thổ Nam Tư do người Serb thống trị. (Tuy nhiên, cũng có ý kiến là chính chiến dịch ném bom vào Serb đã gây áp lực lên các nhà lãnh đạo nước này phải ký Hiệp ước).
Tóm lại, hiệu quả của các biện pháp trừng phạt kinh tế sẽ hướng vào 3 vấn đề sau:
- Thứ nhất, trừng phạt kinh tế phải phù hợp với các mục tiêu của nước trừng phạt, liệu nước này có đủ khả năng kinh tế để áp đặt trừng phạt lên nước bị trừng phạt không? Các mục tiêu trừng phạt có đủ khả năng buộc nước bị trừng phạt từ bỏ hay phải thực hiện một hành động nào đó không? Mục tiêu có rõ ràng và nhất quán không (ví dụ như trừng phạt một nước) hay quá phức tạp (ví dụ như hỗ trợ một nhóm đối lập trong nước bị trừng phạt)?
- Thứ hai là hình thức trừng phạt kinh tế của nước trừng phạt, cần tác động ngay hay phải đợi một thời gian để có tác động? các biện pháp là mở rộng hay thu hẹp, thông thường các biện pháp mở rộng sẽ có tác động rộng lớn hơn nhưng sẽ đi kèm các tác dụng phụ không mong muốn. Ngược lại các biện pháp thu hẹp ít tác dụng phụ hơn nhưng hiệu quả thì cũng hạn chế hơn.
- Thứ ba là độ nhậy của nước bị trừng phạt đối với các biện pháp trừng phạt. Năng lực chống đỡ và thích nghi của nước bị trừng phạt là như thế nào đối với các biện pháp trừng phạt? khả năng phục hồi như thế nào đối với các thể chế kinh tế và chính trị? Tình trạng tài chính đã nghiêm trọng chưa? Ngoài ra cần xem xét một số yếu tố khác như: xã hội gắn kết cao hay xã hội dưới chế độ độc tài toàn trị với những phản ứng rất khác biệt, ví dụ như xã hội gồm nhiều dân tộc thiểu số hay các nhóm đối lập có tổ chức.
Với vai trò là công cụ chính sách, trừng phạt kinh tế sẽ hiệu quả như thế nào? Trong năm qua, Hoa kỳ đã thực hiện vấn đề này theo hai cách khác nhau. Tổng thống Barack Obama đã tuyên bố thay đổi chính sách của Hoa Kỳ đối với Cuba và sẽ xóa bỏ cấm vận kinh tế chống Cuba. Ông Obama cho rằng “50 năm qua đã cho thấy biện pháp cô lập đã không đem lại kết quả và các biện pháp trừng phạt đã thất bại”.
Tuy nhiên, ở khu vực Đại Tây Dương Tổng thống Obama đã có hành động ngược lại. Tháng 3/2014, ông Obama cho rằng trừng phạt kinh tế đối với Nga là biện pháp cần thiết để ngăn chặn Nga can thiệp vào Crimea và Ukraine. Đầu tiên là trừng phạt đối với các thành viên thân cận của Tổng thống Putin, sau đó Hoa Kỳ và các đồng minh Tây Âu mở rộng trừng phạt cấm các công ty năng lượng Hoa Kỳ giúp Nga khai thác dầu mỏ ở Bắc cực, vùng nước sâu và vùng đá phiến, sau đó hạn chế tất cả các hình thức tài trợ (trừ hình thức tài trợ ngắn hạn) cho các ngân hàng và các công ty công nghiệp và quân sự của Nga.
Liệu các biện pháp trừng phạt kinh tế có hiệu quả không? Điều này sẽ phụ thuộc vào từng bối cảnh.
Về khía cạnh kinh tế, tác động trực tiếp của các biện pháp trừng phạt của Hoa Kỳ đối với Cuba có ít hiệu lực ngay khi áp dụng, vì từ năm 1960 Xô Viết đã bắt đầu viện trợ kinh tế với khối lượng lớn cho Cuba. Quá trình viện trợ này đã diễn ra trong suốt 30 năm qua. Gần đây Cu Ba cũng đã hưởng lợi từ sự giúp đỡ nhiệt tình của Venezuela. Tuy vậy, Cuba vẫn gặp nhiều khó khăn. Trừng phạt kinh tế trong thời gian dài của Hoa kỳ đã làm tăng chi phí về vốn cho phát triển kinh tế của nước này.
Lúc đầu mọi người cho rằng trừng phạt kinh tế đối với Nga sẽ rất thành công. Trong 10 tháng chịu trừng phạt, nền kinh tế Nga đã suy giảm mạnh và gần tới mức khủng hoảng tài chính. Mọi người cho rằng sự sụt giảm giá trị tài sản tài chính của Nga chủ yếu là do sự giảm giá năng lượng và hàng hóa trên thị trường quốc tế (các mặt hàng mà Nga phụ thuộc) và ít chịu ảnh hưởng của các biện pháp trừng phạt của phương Tây. Thực tế là đồng ruble của Nga gắn chặt với sự sụt giảm của giá dầu thế giới. Đồng ruble và giá tài sản tài chính đã yếu đi từ tháng 7/2014 và sụt giảm mạnh sau tháng 11/2014.
Về mặt chính trị, cho tới nay các biện pháp trừng phạt kinh tế đã không tạo ra những thay đổi ở Nga và Cuba như Hoa Kỳ mong muốn. Trong thời kỳ chiến tranh lạnh, các biện pháp này không thể ngăn cản Cuba thực hiện các hành động tại Trung Mỹ và Nam Phi.
Tương tự, các biện pháp này cũng chưa làm thay đổi được hành động của Nga đối với Ukraine. Trên thực tế sau một tháng áp dụng lệnh trừng phạt, Nga đã sáp nhập Crimea và tiếp tục nhiều động thái khác. Các biện pháp trừng phạt của Phương Tây đối với Nga lại tạo cho Tổng thống Putin một cái cớ để đổ lỗi cho các yếu kém kinh tế của Nga- điều thường được nói đến là do các “yếu tố bên ngoài”.
 |
| Tổng thống Barack Obama và Chủ tịch Cuba tại Johannesburg, Nam Phi, tháng 12/ 2013. Ảnh: Reuters/Kai Pfaffenbach |
Trong thời gian diễn ra xung đột ở Vịnh Ba tư năm 1991, hiệu quả của các biện pháp trừng phạt kinh tế là chủ đề được thảo luận rất gay gắt. Một số chính khách sợ chiến tranh cho rằng các biện pháp trừng phạt kinh tế là đủ để buộc Tổng thống I raq Saddam Hussein rút quân khỏi Kuwait và thậm chí làm Tổng thống mất quyền lực, tuy nhiên các biện pháp này đã không có hiệu lực.
Trong một số trường hợp khác trừng phạt kinh tế đã có thành công trong những năm 1990. Với trường hợp Malawi vào năm 1992 Hoa Kỳ đã cung cấp viện trợ kinh tế cho nước này để cải thiện vấn đề nhân quyền và thực thi dân chủ. Để đổi lại nguồn viện trợ này, Malawi đã phải từ bỏ các hành động đàn áp và xây dựng chính quyền cởi mở hơn.
Đối với Guatemala, chỉ mới đe dọa áp dụng các biện pháp trừng phạt kinh tế của Hoa Kỳ đã buộc giới lãnh đạo doanh nghiệp nước này gây áp lực lên Tổng thống về những hành động của ông này khi giải tán quốc hội và áp đặt các quy định hành pháp.
Đối với Serbia, một số ý kiến cho rằng các biện pháp trừng phạt kinh tế đã đóng vai trò quan trọng để đi đến ký kết thành công Hiệp ước Dayton tách Bosnia và Herzegovina ra khỏi lãnh thổ Nam Tư do người Serb thống trị. (Tuy nhiên, cũng có ý kiến là chính chiến dịch ném bom vào Serb đã gây áp lực lên các nhà lãnh đạo nước này phải ký Hiệp ước).
Tóm lại, hiệu quả của các biện pháp trừng phạt kinh tế sẽ hướng vào 3 vấn đề sau:
- Thứ nhất, trừng phạt kinh tế phải phù hợp với các mục tiêu của nước trừng phạt, liệu nước này có đủ khả năng kinh tế để áp đặt trừng phạt lên nước bị trừng phạt không? Các mục tiêu trừng phạt có đủ khả năng buộc nước bị trừng phạt từ bỏ hay phải thực hiện một hành động nào đó không? Mục tiêu có rõ ràng và nhất quán không (ví dụ như trừng phạt một nước) hay quá phức tạp (ví dụ như hỗ trợ một nhóm đối lập trong nước bị trừng phạt)?
- Thứ hai là hình thức trừng phạt kinh tế của nước trừng phạt, cần tác động ngay hay phải đợi một thời gian để có tác động? các biện pháp là mở rộng hay thu hẹp, thông thường các biện pháp mở rộng sẽ có tác động rộng lớn hơn nhưng sẽ đi kèm các tác dụng phụ không mong muốn. Ngược lại các biện pháp thu hẹp ít tác dụng phụ hơn nhưng hiệu quả thì cũng hạn chế hơn.
- Thứ ba là độ nhậy của nước bị trừng phạt đối với các biện pháp trừng phạt. Năng lực chống đỡ và thích nghi của nước bị trừng phạt là như thế nào đối với các biện pháp trừng phạt? khả năng phục hồi như thế nào đối với các thể chế kinh tế và chính trị? Tình trạng tài chính đã nghiêm trọng chưa? Ngoài ra cần xem xét một số yếu tố khác như: xã hội gắn kết cao hay xã hội dưới chế độ độc tài toàn trị với những phản ứng rất khác biệt, ví dụ như xã hội gồm nhiều dân tộc thiểu số hay các nhóm đối lập có tổ chức.
Mai Linh (lược dịch theo
Foreign Policy Research Institute)
